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两类公司,国务院国资委拟新增试点企业
2020-04-09 04:36

开展国有资本投资、运营公司试点,改革国有资本授权经营体制 央企探索管资本新路

2017年12月召开的中央经济工作会议提出,改革国有资本授权经营体制。依照十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》来看,就是要进一步推进改组组建国有资本投资、运营公司的改革,提高国有资本的运作效率和水平。 国资改革,“两类公司”是载体 回顾改革开放40年的历程,我国的国有资本授权经营经历了长期的改革探索。2003年3月国资委成立,成为国有资产的所有者代表机构,专门承担起了国有资产的监管职责。随后,我国逐步建立起了现行的“国资委—国有资产投资经营公司—国有企业”三层次的国有资产管理体制。其中,国资委由国务院授权,代表国家履行出资人职责;国有资产投资经营公司则受国资委委托,负责国有资产的产权运营和投资运作,细化母公司作为出资人与所出资企业的产权关系;国有企业则以利润最大化为目标,自主经营,实现国有资产的保值增值。 通过上述三层次授权经营,我国的国有资产管理体制成功实现了“三个分离”:一是出资人职能和公共管理者职能的分离,行使所有权的部门与行使公共权力的部门分开,各自有明确的定位和行政目标,这就从组织上实现了“政资分开”。 二是所有权与经营权的分离。国资委的明确定位是“履行出资人资格”,而绝不是“管理国有企业”,这有利于从管企业向管资本转变,而经营权则由国有资产经营公司组织管理、市场化运作。 三是资本运营和生产经营的分离。国有资产运营主体负责国有资产资本运营,其出资的企业,则运用包括国有资产在内的全部企业资产,从事生产经营。 十八届三中全会提出,改革国有资本授权经营体制。在三层次授权经营的格局下,改组组建国有资本投资、运营公司,即“两类公司”,就成为国有资产管理由管企业向管资本为主转变的重要实现形式。国有资本投资、运营公司作为国家授权经营国有资本的公司制企业,是国有资产的直接出资人代表,持有国有企业的股权,代表国家行使出资人职责,以国有资本的保值增值为目标,是落实政府关于国有资本发展战略的重要实施载体。 十大试点与三类模式 十八届三中全会以来,在各级国资委的指导、推动下,国有企业陆续开展了国有资本投资、运营公司的试点。 从中央企业看,2014年7月,国资委选择中粮集团、国投公司开展投资公司试点工作。其中,国投公司将所有子公司划分为充分授权、部分授权和优化管理三类,对于充分授权的子公司,国投总部除保留体现股东权责、有外部监管要求的事项外,其他选人用人权、自主经营权、薪酬分配权等权利,“能放则放”。按照控股公司的经营特点和管理需求,国投公司实行集团总部—子公司—投资公司三级管理,管理层级一直保持在三级以内,并按照“小总部、大产业”的原则,重新梳理了总部的职能,重塑总部组织架构,建立市场化的运营机制。国投公司已逐步形成了“股权投资—股权管理—股权经营”和“资产经营与资本经营相结合”的独特运作模式,即资本投入获得股权、股权管理提升企业价值、股权转让或股权经营分红获得收益,从而实现国有资产的保值增值。 2016年之后,国资委进一步深化、扩大试点,将试点范围扩展到了“2+8”共计十家,即诚通集团、中国国新两家运营公司试点,以及国投公司、中粮集团、神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团等八家投资公司试点。 除了央企改革试点外,地方国有资产投资运营平台布局也在提速。国资委的数据显示,2016、2017年各省、市完成改组组建国有资本投资、运营公司分别到达52家、89家。 同时,2016、2017年,国务院国有企业改革领导小组还连续两年对中央企业、部分省级国资委、部分地市级国资委及其出资企业进行了问卷调查,通过调查总结出了国有资本投资、运营公司的“上海模式”、“重庆模式”和“山东模式”。从构建上看,“上海模式”把投资公司与运营公司集成在一起,以平台公司方式运作;“重庆模式”更细分了国有资本运营公司,把优良资产放入国有资本运营公司,而把不良资产放入国有资产管理公司分别运作;“山东模式”则把产业集团装入国有资本投资公司与国有资本运营公司中,国资委直接面对的是国有资本投资公司与国有资本运营公司。总的来看,三个模式大都采取了基金化运作方式,同时结合本地实际,把“两类公司”的改组改建与混合所有制改革、产业结构调整以及国有资本的分布优化结合,同时在高管的安排上,也都贯彻了加强国有企业党建的原则。 按照国资委的改革思路,未来中央企业将主要分为三类:即实体产业集团、投资公司和运营公司,因此,未来几年,国有资本授权经营体制的改革势必加快,“两类公司”的改组改建有望扩大至整个国有企业。在条件成熟时,还可以通过国有资本经营预算支出,设立一些国有资本运营公司。 避开改革的误区 要保证改革的顺利推进,最为关键的,是以资本为纽带,理顺国资监管机构与“两类公司”的权责关系,其实质,就在于形成政企之间的有效隔离带,让国资委成为纯粹的监管者,将权力归位于企业。 但是,“两类公司”的改革也存在一定的误区,这也是国务院发展研究中心在《国企改革突出矛盾与对策研究》报告中提到的“五个防止”:防止将现有集团公司简单翻牌为投资、运营公司;防止“两类公司”被虚化,要对“两类公司”充分授权;防止“两类公司”回归行政化;防止形成更大的垄断,鼓励不同投资公司对单一国有企业分散持股;防止与资本市场相冲突,坚持透明运作。 为了避免上述误区,以下几个方面应该是未来改组改建“两类公司”的发展方向和实施重点: 准确界定关系。国资委与“两类公司”的关系,一是出资人与被出资人的关系,二是授权与被授权的关系,但目前的授权范围和授权方式尚未完全明确,国资监管机构必须围绕市场这条主线来处理与“两类公司”的关系,分析哪些事情可由“两类公司”自行确定,哪些需要国资监管机构来干预。 准确把握授权事项。在推进自身职能转变过程中,国资监管机构要逐步把部分出资人的权利授予“两类公司”行使。要进一步创新监管授权的“负面清单”,按照“法无禁止皆可行”的原则,制定专门针对“两类公司”的监管负面清单,国资监管一方面应该继续去行政化,重点加强“两类公司”的董事会建设,做实董事会专门委员会,更多通过董事会开展对股东董事会委派、企业发展战略的核定、信息披露及经营投资责任追究等方面的监督;另一方面,国资委应停止延伸监管,只监管到“两类公司”层级,不再对其下属的出资企业进行延伸监管。 积极放权。国资监管机构应当有侧重点地积极开展分步授权。首先,国资委应明确退出企业经营层面事项的管理;下一步可在投融资事项、产权管理事项上逐步放开,并根据企业实际的承接能力,归位投融资计划、战略规划等,最终向较成熟的国有资本投资公司授权人事管理相关事项。 对于“两类公司”而言,未来应以加强承接能力建设为前提,围绕全面健全公司法人治理结构重点发力,以明确、完善、可执行的改革方案为基础,与国资委进行沟通,在不违背授权框架的基础上,取得操作层面的创新突破。 例如在投资事项的授权上可申请分步授权,第一步设定投资计划限额,第二步争取全面授权董事会决策。为了避免造成国资监管机构或政府其它部门对“两类公司”的不恰当及过度干预,国资监管机构应当培育、引导、鼓励“两类公司”实行市场化和专业化管理,国有资本投资、运营公司应在内部治理结构上引入现代企业制度。 以淡马锡为例,淡马锡有明确的股东会、董事会、经营层职责以及科学的董事产生程序,保障法人治理结构的有效运转。淡马锡董事会成员分为非执行独立董事和执行董事,且董事组成呈现多元化与国际化的特点。政府通过对董事会的管理,来达到高效管理淡马锡和“淡联企业”的目的。

改组组建国有资本投资、运营公司,是新一轮国企改革的全新尝试国资投资运营公司眉目渐清

开展国有资本投资、运营公司试点,是改革国有资本授权经营体制的关键举措,对国有企业改革全局具有重大意义。通过授权放权,出资人与试点企业权责边界更加清晰,企业依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体地位进一步巩固——

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近日,国务院国有企业改革领导小组办公室组织召开国有资本投资、运营公司座谈会,部署进一步深化国有资本投资、运营公司改革。经济日报·中国经济网记者获悉,国务院国资委将抓紧研究制定深化中央企业资本投资公司、资本运营公司改革试点的两个工作方案,加大改革力度,“一企一策”放权授权,深化扩容两类公司试点。国务院国资委初步考虑新增10户左右试点企业,各地也将结合实际情况,进一步扩大试点范围。

制图:郭 祥

改组组建国有资本投资、运营公司,是新一轮国企改革的全新尝试。

“开展国有资本投资、运营公司试点,是改革国有资本授权经营体制的关键举措,对国有企业改革全局具有重大意义。”国务院国有企业改革领导小组办公室主任、国资委主任肖亚庆指出,这项试点覆盖了国企国资多个方面改革。

改组组建国有资本投资、运营公司,是以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要举措。2014年7月以来,国务院国资委在10家中央企业中开展了两类公司改革试点,各地也已改组组建了89家投资、运营公司。

从诚通集团、中国国新率先启动国有资本运营公司试点,到国投、中粮、神华、宝武、五矿、招商局、中交、保利8家央企试点国有资本投资公司,试点企业已达10家。

党的十八届三中全会以来,中央企业和地方国有企业分别开展了10家和122家国有资本投资、运营公司试点,在试体制、试机制、试模式等方面做了大量探索实践,在授权放权、组织架构、运营模式、经营机制、党的建设等方面取得了积极成效。

今年7月,《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》出台,明确了两类公司的功能定位、组建方式、授权机制、治理结构、运行模式等。日前召开的全国国有企业改革座谈会也提出,要突出抓好改革授权经营体制,推动国有资本投资、运营公司试点取得实效。

最近,国务院办公厅转发的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》提出,国资委要“牵头改组组建国有资本投资、运营公司,实施资本运作”。这意味着国有资本投资、运营公司将进一步扩容。

国务院国资委资本局局长李冰表示,在第一批资本投资公司试点工作中,国务院国资委向中粮集团、国投下放了18项职权,统筹推进落实董事会职权、混改等各项举措。各试点企业在选人用人、薪酬分配和战略管控等方面加大改革力度,推动灵活高效的市场化经营机制逐步完善。

试点改革效果如何,下一步又该如何深化?记者就此采访了多家试点央企和业内专家。

国有资本投资、运营公司啥模样?10家试点企业试出什么?将给现行的国企运行格局带来哪些改变?记者进行了采访。

在地方国企层面,深圳市国资委除涉及市属国有企业全局性、战略性的重大资本运作事项外,其他经营事项充分授权公司自主决策。海南省国资委授权试点企业董事会审议决定公司经营方针、全面预算管理,决定公司投资、融资、产权转让、增资、资产转让等重大事项,决定公司高管的选聘、解聘及薪酬待遇等事项。

明确定位——从生产经营到运作资本

未来中央企业将分为三类:实体产业集团、投资公司和运营公司

与会企业普遍反映,通过授权放权,出资人与试点企业权责边界更加清晰,企业依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体地位进一步巩固。

两类公司要让国有资本合理流动、优化投向,提高其配置和运营效率

改组组建国有资本投资、运营公司,首先面对如何定位的问题。投资公司、运营公司各自干什么?与之前的央企集团有何差别?

此轮试点的一个重要内容,就是试点企业总部调整组织架构、转换体制机制和管控模式,更加适应市场化专业化平台的要求。从试点企业情况看,“小总部、大产业”格局日益显现。“国投集团职能部门由14个减少到9个,总部人员减少了1/3。”国投集团总裁施洪祥表示,改革后,资本权利上移,经营责任下沉,集团总部以战略管控和财务管控为主,对所出资企业履行出资人职责,行使股东权利,重点管好资本投向、运作、回报和安全。

目前,大部分央企属于实体产业集团。改组组建的两类公司与其有何区别呢?

试点探路,投资公司、运营公司的模样逐渐清晰起来。

在形成国有资本投资运营的有效模式方面,试点企业做了大量探索。投资公司以对战略性核心业务控股为主,通过开展投资融资、产业培育和资本运作等,发挥投资引导和结构调整作用;运营公司以财务性持股为主,通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式,推动国有资本合理流动和保值增值。中国诚通、中国国新发起结构调整基金和风险投资基金,累计完成投资110项、投资额1181亿元。上海国盛推动发行上海国企ETF和上海改革ETF,“股权注入—资本运作—收益投资”运作模式基本成型。

“以前,我们是投资控股公司,以实体产业为主,项目多集中在重化工业领域,有些该退的舍不得退、该进的不敢进。试点以后,目标更明确、思想也更解放,就是要按照市场化的原则‘进退’‘买卖’。”投资公司试点企业国投公司改革办副主任尚鸣说,若将实业集团比作国民经济的“脊梁”,那么投资公司更像灵活的“双手”,其使命就是通过市场化专业化运作,优化国有资本布局,推动其向经济“命脉”和民生领域集中。

两家国有资本运营公司试点,最引人注目的大动作是设立基金。2016年8月18日,国内最大的国有风险投资基金——中国国有资本风险投资基金成立,中国国新作为国有资本运营公司试点,扮演了主发起人和控股股东的角色,基金总规模2000亿元。2016年9月26日,另一家国有资本运营公司试点——诚通集团,牵头发起中国国有企业结构调整基金,基金总规模达到了3500亿元,基金80%的投资将用于国有重点骨干企业结构调整。如此大规模的国资风投基金、国企结构调整基金,全球罕见。目前,两家试点企业主要管理4只基金,总规模合计8500亿元。其中,国企结构调整基金已参与了中国国航、中国电建非公开发行项目,发起设立了中国健康医疗大数据产业发展公司;国资风投基金投资了亚太卫星宽带通信有限公司等。基金的成功发起和实际运作,把中央企业、地方企业、金融企业和社会资本等各方资金集聚起来,为央企结构调整和转型升级提供了融资新渠道和投资新机制。

“2018年初,中粮集团推出‘国有资本投资公司改革2.0版’,以‘管资本’为核心进一步深化改革。”中粮集团有限公司总会计师骆家駹表示,实施国有资本投资公司改革两年多以来,中粮集团实现了管资本与管资产分开,定型专业化经营商业模式,聚焦主业发展,经营态势持续向好。2018年1月份至9月份,实现营业收入3529亿元,同比增长2%;利润总额109亿元,同比增长40%。

优化布局,要求投资公司进退有序,把国有资本配置到最合理的地方去。

8家国有资本投资公司试点,最直观的变化体现在管控模式上。“小总部、大产业”成为趋势,资本运营和资产经营在试点企业分离开来。国投总部变小,原来的14个部门减至9个,更强调集团的投资能力和资源配置能力,具体的产业运营则主要由控股、参股的产业集团去承担,并使其成为独立的市场主体。中粮总部员工从610人减至240人以内,形成了“集团总部资本层—专业化公司资产层—生产单位执行层”三级管控架构。

据了解,当前国有资本投资、运营公司试点仍存在一些困难与问题,亟待加以研究和解决。“我们要认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,不断提高试点推进的精准化、精细化水平,坚定不移把投资、运营公司试点工作推向深入。”肖亚庆强调,要尽快形成可复制可推广的经验和模式。

该退的要主动退。试点之后,国投先后将旗下航运业务、煤炭板块划转、移交给了其他央企。2012年至2016年,通过市场化机制退出320多个不符合发展方向的项目。

“经过试点摸索,央企的功能定位日益明确。未来中央企业将主要分为三类,即实体产业集团、投资公司和运营公司。”国务院国资委副秘书长彭华岗表示。

对于做好下一步国有资本投资、运营公司试点工作,肖亚庆提出了明确要求。

该进的要积极进。国投发起设立了国家先进制造产业投资基金等,瞄准重点项目、关键领域进行投资。在新能源领域,先进制造基金出资15亿元领投宁德时代,带动了社会资本95亿元。作为投资公司试点,中国五矿也发起设立了五矿产业创新投资基金,首期募资115亿元,将新材料、节能环保、高端制造等作为主要投资方向,目前首批项目已启动。

国有资本投资公司,侧重在重要行业和关键领域,推动产业集聚和转型升级,优化国有资本布局结构。投资公司肩负产业使命,未来旗下可能有若干资产千亿元级别的产业集团,甚至包括两三个全球500强企业,谋求相关产业的做强做大。

在进一步扩大试点范围方面,要按照中央部署要求,将更多具备条件的中央企业纳入国有资本投资、运营公司试点,国务院国资委初步考虑新增10户左右试点企业,各地也要结合实际情况,进一步扩大试点范围。要把国有资本投资、运营公司作为综合改革平台,同步开展落实董事会职权、推行职业经理人制度、差异化薪酬分配改革、中央企业兼并重组、混合所有制改革、混合所有制企业员工持股等其他改革。

与投资公司讲控制、讲引领不同,运营公司更加讲流动、讲调整。专家表示,过去国有资本流动性较弱,有时就会产生不良和低效无效资产,以及企业债务高企、经营困难等问题,而运营公司则为盘活资产、化解风险提供了让资本“闪转腾挪”的操作平台。

国有资本运营公司,侧重提升商业类企业的国有资本运营效率,促进国有资本合理流动。运营公司无产业使命,关键是通过市场运营实现国有资本的保值增值。在资本运营中,也会培育新兴产业,但培育成熟后有可能出售或转给相关的国有投资公司。

在进一步加大授权放权力度方面,各级国资委要全面落实中央文件要求,按照“一企一策”原则,根据各国有资本投资、运营公司的发展定位和工作实际,在战略规划、业务管理、工资总额、选人用人、股权激励、产权管理、重大财务事项等方面赋予更充分的自主权。同时,要坚持授权与监管相结合、放活和管好相统一。

2016年9月,运营公司试点企业中国诚通牵头设立了总规模达3500亿元的中国国有企业结构调整基金。截至今年8月底,国调基金累计签约金额787亿元,交割金额500亿元,超过九成资金投向了国企,助力国航、电建等央企结构调整,帮助中船重工、中国一重等改革脱困,还参与了中国联通等企业的混改。发挥基金引导带动作用的同时,诚通还担负起化解重大风险的使命——先后托管中冶纸业、中国铁物,创新方式盘活资产,解决了共计近600亿元的金融债务问题。

与此同时,中央企业还将继续保留相当数量的实体产业集团,专注做强实业、做优产业,参与国际竞争。

在进一步打造市场化运作专业平台方面,各级国资委要完善现有主业管控模式,指导试点企业根据国家战略调整或增加新的主业,推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。支持投资、运营公司设立财务公司,同时也要规范财务公司运作,鼓励其利用内部资金开展资本运作,提升资本运营能力,防范各类风险。允许投资公司依据自身条件,结合主业特点和行业监管要求,合理申请金融牌照,更好地服务实体经济。但是,也要防止脱实向虚。

试点中,两类公司眉目渐清,《实施意见》更是对其定位予以明确:与在主业范围内从事生产经营活动的企业集团不同,两类公司并不从事具体的生产经营,而是国有资本市场化运作的专业平台,作用是促进国有资本合理流动,优化国有资本投向,提高国有资本配置和运营效率。

10家试点企业2016年利润同比增四成多,取得可复制、可推广经验

此外,要进一步完善配套支持政策,为试点工作提供充分保障。加大对试点工作的配套支持力度,特别是要研究国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策,研究鼓励和支持国有资本投资、运营公司妥善解决历史遗留问题、处置低效无效资产的具体政策,研究简化工商税务登记、变更程序,研究国有资本经营预算支持政策。

同时,二者主要目标各有侧重——投资公司要服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力,以对战略性核心业务控股为主;运营公司则要提升国有资本运营效率、提高国有资本回报,以财务性持股为主。未来,中央企业将主要分为实体产业集团、投资公司和运营公司这三种类型。

试点效果如何?2016年,10家试点企业实现利润总额2450亿元,较上年增加765亿元,同比增加45%,远远超过央企平均水平。

释放活力——从管得过细到放管结合

试点投资公司,集团总部专注战略管控,产业运营交给下属企业,倒逼央企整合业务板块,提高国有资本配置效率。试点企业在“退”——国投先后退出了航运和煤炭板块,中粮退出了酒庄、木材等低效无效资产领域,招商局采取清算或转让方式退出了多家燃气公司,基本告别了燃气业务。提起试点经验,国投的负责人认为,“投资公司的一个根本核心就是要会投、会卖;有进、有退;投得进去,卖得出来。这就是投资公司应尽的职责。” 试点企业也在整合中“进”——央企历来子公司众多,同一业务在集团内部可能有多家企业从事,相互竞争、加大内耗。此轮试点投资公司,各企业大力推动相同板块的资源整合。中粮集团聚焦粮、油、糖、棉主业,以核心产品为主线整合组建多个专业化公司。在全球粮油市场低迷的局面下,中粮集团逆市增长,2016年实现利润总额61.5亿元,同比增长79%。

两类公司以资本为纽带向下授权、规范管理,让子企业释放出更多活力

产业运营交给下属公司,也倒逼集团总部大刀阔斧地放权、授权。国投在二级公司中选取国投电力、国投高新启动充分授权试点改革。“能放则放、应放全放”,人力资源管理、薪酬激励、部分融资管理等依法应由企业自主经营决策的事项归位于二级公司;投资、部分产权管理和重大事项决策等部分出资人权利,授权二级公司董事会行使。通过授权改革,原来属于总部决策的70多个事项授权两家企业自主决策。

定位、功能、目标变了,企业的管控模式也需相应改变。实体产业集团以产业为纽带,对所属企业的管理有时具有行政性色彩;而不管生产经营、专事资本运作的两类公司则要以资本为纽带,以产权为基础,对所持股企业按照规范的法人治理结构管理。

试点是改革的任务,更是改革的重要方法。彭华岗表示,国有资本投资、运营公司试点探索了新体制、新机制、新模式,在组织调整、战略管控、业务发展、分类授权等方面取得了一批可复制、可推广的经验。

“过去,国投决策权多集中在总部,对子公司管得过多过细,有时一个投资项目的流程得走一个月,以致错过最佳投资契机。今后我们要投资战略性新兴产业,总部不可能对那么多新产业事必躬亲,最好的办法就是向下授权,让听得见‘炮声’的人冲在第一线。”尚鸣告诉记者,为此国投将子公司分为充分授权、部分授权、优化管理三类进行分类授权。

据了解,针对国有资本运营公司试点,国资委已明确,试点企业要发挥基金作用,打造国有资本投融资新渠道;发展金融业务,初步搭建起资本运营基础平台;承接划入股权,探索存量国有资本的合理流动。不过,这绝不是要脱实向虚,而是要通过资本的聚集运营来支持实体经济发展繁荣。

在国投电力、国投高新两家子企业,国投实施了“充分授权”,除个别事项外,将投资决策、自主经营、选人用人、薪酬分配等70多个事项“应放全放”。国投电力董事长胡刚表示,“现在,我们的责任重了,依赖心理也弱了,决策速度大幅提升,多年没有进展的海外业务也取得了突破。”

对国有资本投资公司试点,国资委将按照“一企一策”的原则,明确国有资本投资公司授权的内容、范围和方式,拓展授权内容,加强授权力度,但授权不是一放了之,而要权责对等、放管结合。

“管资本的关键,是要把运营公司与所出资企业的权利边界划得更清楚一些。”中国诚通董事长马正武表示,诚通对所出资企业取消了上下级管理关系,不干预企业自主经营活动,“要更关注整体表现和股东回报,而非具体经营细节,让所出资企业更具活力。”诚通还探索实施了“负面清单”管理,鼓励所出资企业探索员工持股、落实董事会职权、市场化选聘经理人等改革。

国资委精简43项国资监管事项,将更加突出国有资本运营

试点中,不少企业按照“小总部、大产业”的原则界定总部与子公司的权责界限,推动投资运营权利上移、产业经营职能下沉,让子企业真正成为独立市场主体、释放出更多活力。在中国五矿,总部一级职能管理部门被压缩为14个,重点管战略、干部、回报、监督、党建,不干预企业自主经营管理决策。

试点的过程,也是国资委与国有资本投资、运营公司关系理顺的过程。

该放的要有序放开,该管的也要科学管好。根据《实施意见》,两类公司要对所出资企业行使股东权利,以出资额为限承担有限责任。诚通通过公司治理渠道履行股东职责,以参加股东会议、审核需由股东决定的事项、发送《管理建议函》或《风险提示函》、保障知情权、股东审计等方式履行积极有限的股东职责,以求授权之后“活而不乱”。国投也同步推行了股权董事制度,总部派出董事由兼职改为专职,做实子公司董事会,确保总部权限“放得下”,二级公司“接得住”“行得稳”。

新一轮国企改革,要求国资委由管企业为主向管资本为主转变,由管实物形态的国有资产向价值形态的国有资本转变。

改革攻坚——从管企业到管资本

从管企业迈向管资本,关键一步是国资委“放权”。

科学界定国资监管边界,通过授权让企业真正自主经营

目前,国资委已明确将精简43项国资监管事项。其中取消26项,今后国资委将不再直接规范上市公司国有股东行为,取消中央企业年金方案、中央企业子企业分红权激励方案等事项审批,由企业依法自主决策。下放9项,今后延伸到中央企业子企业的管理事项原则上归位于企业集团,中央企业子企业股权激励方案等审批权限也都交给企业集团。授权8项,包括经理层成员选聘、经理层成员业绩考核、经理层成员薪酬管理、职工工资总额审批等企业呼吁多年的事项。这些国资委取消、下放、授权的职能,相当一部分将由国有资本投资、运营公司来承担。

开展两类公司试点的初衷,是为了激发试点企业的活力,也是为了提升国有资本的效率,但更重要的,还是为授权经营体制改革蹚出一条新路来。改革开放以来,我国基本建立了国有资产出资人代表制度,保值增值责任初步得到落实。但是,现行国资管理体制中政企不分、政资不分的问题依然存在,国资监管还有越位、缺位、错位的现象。对此,新一轮国企改革提出“以管企业为主向以管资本为主转变”,改革国有资本授权经营体制,科学界定国资监管的边界,通过授权让企业真正自主经营。这项改革的重要载体就是构建国有资本投资、运营主体,即改组组建两类公司。

从管企业迈向管资本,国资委将更加突出国有资本运营。

中国人民大学国企研究中心研究员李锦认为,今后,国资监管机构的指令将主要通过两类公司以市场化方式往下层层传导,规避政府对市场主体的直接干预,促进企业自主经营。

这并不是指国资委将直接开展资本运作,而是以牵头改组组建国有资本投资、运营公司的方式,采取市场化方式推动设立国有企业结构调整基金、国有资本风险投资基金、中央企业创新发展投资引导基金等相关投资基金,实施资本运作。国有资本投资、运营公司试点也就承担了探索形成国有资本运作机制的任务。“从定位上看,国有资本运营公司将成为政府和市场之间的隔离带,成为国有资本市场化运作、优化布局结构、提高配置效率的专业平台,成为推进经营性国有资产集中统一监管、帮扶困难企业、处置不良和低效无效资产、解决历史遗留问题等的操作平台。”试点企业诚通控股集团董事长马正武这样认为。

两类公司的引入,改变了原有的国资监管框架。根据《实施意见》,两类公司可采取两种模式,或由国资监管机构授予其出资人职责,或由政府直接授予。按此方案,未来国有资本将以资本为纽带,形成权责利相统一的授权链条:第一层是政府或国资监管机构,第二层是在国家授权范围内履行出资人职责的国有独资公司,即两类公司,第三层则是所持股企业。

国有资本投资、运营公司是国有企业历史上全新的尝试。“我们希望通过试点投资、运营公司,最终推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中,促进国有资本合理流动、优化配置。”彭华岗表示。

要让新框架真正发挥实效,则需更明确地界定三者间的权责边界。在授权链条上,两类公司向子企业授权的前提是自己手中有相应的权利,而这些权利归根到底又来自国资监管机构的授权。“我们在基金管理公司开展了员工持股改革,对现行国资监管体制有所突破,但国资委允许、支持我们先行先试。”尚鸣表示,正是有了国资委的授权,国投基金公司的运作方式才能和市场基本接轨,管理也才能更科学更规范。

正因如此,国资委对试点央企的授权力度很大程度上决定着试点的成效。近年来,作为国有资产出资人代表,国资委以管资本为主推进职能转变。2017年,国资委精简了43项国资监管事项,其中取消26项、下放9项、授权8项,今年又调整了工资总额报备制度等重大事项管理权。根据今年《政府工作报告》,我国还将“制定出资人监管权责清单”。在李锦看来,监管权力清单和责任清单的确定,将使监管边界更加清晰,使监管者把更多精力放到管资本上来。

目前,国企改革已经进入了深水区,两类公司试点也将不断深化。“国资委正在结合实际完善方案,研究将更多具备条件的央企纳入两类公司试点。”国资委副主任翁杰明表示,国资委将围绕企业核心功能,在发展战略、企业主业、用人分配及股权激励等方面赋予试点企业更多自主权,同时将着力强化事中事后管理,实现放活与管好的有机统一。

刘志强